新華財經北京6月11日電（分析師 郭楨）近日，財政部等四部門聯合發布通知，將原來自然資源部門負責征收的四項政府非稅收入，劃轉給稅務部門征收。其中土地出讓金劃轉，在業內廣泛關注。從客觀看，土地出讓金仍是地方財政的主要來源，這是長期無法改變的現實利益問題。新規只是轉由稅務部門征收，并不牽涉所有權分配。不容忽視的是，土地財政問題包含很大風險，亟需對經濟結構進行調整，盡快達到經濟轉型，構建長期穩定的良性循環的發展環境。

一、土地出讓金是地方財政的主要收入來源

6月4日，財政部、自然資源部、稅務總局和人民銀行等四部門發布了《關于將國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉稅務部門征收有關問題的通知》。新的通知要求上海、浙江、安徽等7省市從7月1日起開始試點，自明年1月1日開始，其他省市全面實施征管劃轉工作。

由于土地出讓金和地方財政、地方債務壓力、城投債等密切相關，市場對此十分敏感，這項政策出臺在業內引起了很大的震動。數據顯示，2020年全國土地出讓金總收入為8.4142萬億元，同比增長15.9%。占全國財政收入的46%，占地方財政收入的84.03%。這是自1987年以來，中國土地出讓金收入首破8萬億元，創下土地出讓金收入最高紀錄，也是土地招拍掛收入歷史最高紀錄。

同時，2020年土地與房地產相關稅收的五項房地產稅收1.9694萬億元，房地產總收入10.3836萬億元。占全國財政收入的56.77%，占地方財政收入的103.7%。再加上六項房地產相關稅收，十一項房地產稅收的收入超過2.8萬億元，2020年房地產總收入達到11.2142萬億元。

值得一提的是，三分之二賣地收入主要是來源于一二線城市。2020年，全國300城市土地出讓金總額為5.9萬億元，同比增加16%。14個城市賣地收入超過1000億元，分別是上海、杭州、廣州、南京、北京、武漢、寧波、佛山、成都、重慶、蘇州、西安、深圳、天津。其中，上海、杭州、廣州、南京四城市超過2000億元；北京、武漢等破千億元；福州、無錫、青島、鄭州、東莞超過700億元。

由此可見，對地方政府來說，土地出讓金是地方重要的收入來源，這是長期無法改變的現實利益問題。在一些經濟不發達地區，土地出讓金的收入和地方稅收是等量齊觀的，部分地方土地財政基本上就是地方財政。

二、不應過度解讀土地出讓金劃轉制度

土地出讓金是支撐地方社會經濟發展，城市化建設的重要基礎。本次新規只是將原來由地方直接征收的土地出讓金，轉由稅務部門征收，只涉及征收主體調整，并不牽涉所有權分配的問題。地方對土地財政過度依賴，短期內不具備改變這一格局的客觀條件。本次通知明確指出“除征管部門發生變化外，四項政府非稅收入的征收范圍、對象、標準、減免、分成、使用和管理等政策，仍按現行規定執行”。可見土地財政收入屬于非稅收入的屬性并未改變，土地收入屬于政府性基金賬本也沒有改變。非一般預算收入，全額納入地方政府性基金預算管理，支出通過地方政府性基金預算安排。除了將征管責任由原來歸屬地方政府（自然資源部門）移交中央垂直管理的稅務部門外，其他所有方面都未予改變，不存在是收歸中央財政的問題，還是歸地方使用問題，意味著土地出讓金并未退出歷史舞臺。

土地出讓金由稅務部門統一征繳，有利于提高稅費征收效率，避免土地出讓金滯后繳納等問題。當前，經濟、財政、稅收和房地產行業等正在發生深刻的變化，土地出讓金征收主體的調整，是頂層戰略設計新方向。對于大型稅基和土地出讓收入這類大型非稅收入的征管而言，集中模式可以更好地利用專業化分工、資本投入（金稅工程等）等征管優勢，這使中央政府比地方政府更可能實現收入征管的成本效率，即以最低成本和差錯率實現及時足額的收入征集與管理。就土地出讓收入而言，集中模式也更可能達成收入征管的責任目標原則。責任目標要求國有土地的實際使用者與管理者對普遍利益負責，拒斥濫用與誤用國土資源謀取狹隘利益。在地方政府可把土地財政制造的風險輕易轉嫁和擴散給整個社會時，責任目標就會落空，客觀上要求中央政府實施干預。收入征管體制的集中化本身就是干預的明確信號。

三、土地財政包含很大風險

長期以來，土地財政對中國經濟社會產生了重要影響。地方政府通過土地收儲、開發和利用獲得了低成本的巨額收入來源，在大大減輕中央政府的轉移支付壓力的同時，也彌補了過于弱勢的地方稅和服務收費體系造成的收入短缺。土地收入的很大一部分被投入基礎設施建設與民生服務領域，推動了地方乃至全國經濟社會的發展。

但是，土地財政也是危險和脆弱的。滾滾而來的“土地橫財”誘發大量浪費性支出。許多地方政府把大額土地收入投入社會回報很低的用途，比如政績工程與形象工程。失敗或缺失起碼社會回報率的投資項目不僅浪費巨額資源，也誘發大量腐敗與尋租。另外，盲目與重復投資造成的投資膨脹催生債務膨脹，以至地方政府債務，尤其是隱性債務風險成為系統性風險的主要隱患源，涵蓋財政風險、金融風險和整體經濟風險。在整體經濟增長放緩、新冠疫情沖擊和財政困難快速加劇的新環境下，抵御和化解系統性風險成為政府政策極難應對的一項核心挑戰。

土地財政還導致地方政府收入基礎的嚴重錯位與扭曲，從公共收費、地方稅和轉移支付移向依賴資產，弱化地方政府服務的角色與職能。在土地財政模式下，地方政府成為國有土地資產及其衍生資產平臺的實際控制者，商業資產成為決定地方政府績效及其財政命運的主導力量。財政利益與商業資產的“聯姻”導致行政權力蔓延與擴散，以至取代市場機制成為資源配置的決定性力量。

地方政府本質應是服務公眾，但土地財政導致地方政府嚴重偏離服務型政府的形象，成為政府角色與職能的障礙。只有徹底分離產權控制與收入來源，讓地方財政收入體制與融資機制確立起來，才能使市場在資源配置中發揮決定性作用，維護市場公平的競爭條件。地方政府必須建立穩固的財政收入基礎，不應把不可持續的土地等一次性收入當作永久收入，一旦這類收入呈現不可持續狀況，地方政府便會陷入財政困境。在土地財政下，地方政府在不斷減少土地使用權的同時，以土地收入作為償債來源的債務增加，中長期財政狀況將持續惡化。為改變地方政府對土地財政過度依賴的現狀，亟需對經濟結構進行調整，從而盡快的達到經濟轉型的目的，構建一個長期穩定的良性循環的市場發展環境，消化持續增長的地方財政赤字。

(關鍵字：土地出讓金劃轉改革不是土地財政的終結)